科技标准司

　　国家环境保护标准是我国环境保护法律法规体系的重要组成部分，是环境保护事业中最重要的基础性工作之一。从1973年我国制定并颁布第一部环境保护标准《工业“三废”排放试行标准》开始，经过三十多年的发展，在党和国家的高度重视下，国家环境保护标准体系日臻完善，在环境保护工作中发挥了重要的作用。当前，全国环保工作正面临历史性转变，强化环境监督、执法与管理已成为当务之急，认清环保标准工作面临的形势，明确目标和任务，在新形势下加强环保标准工作，打牢国家环境保护监管体系的基础，具有重要的意义。　

　　一、环保标准工作面临的形势 　　

　　（一）环保标准工作受到党和国家高度重视　　

　　去年，国务院发布了《关于落实科学发展观  加强环境保护工作的决定》（以下简称《决定》）。《决定》第十八条明确提出，要健全和完善环境法规和标准体系，科学确定环境基准，努力使环境标准与环保目标相衔接。温家宝总理在第六次全国环境保护大会的讲话中指出，强化法治是治理污染、保护生态最有效的手段，要把环境保护真正纳入法治化轨道。曾培炎副总理强调，要加快环境立法步伐，健全环境法规和标准体系。周生贤局长要求，抓紧修改和完善现行法规标准，力争通过5-10年努力，形成覆盖环境保护各个领域，门类齐全，功能完备，措施有力的环境法规标准体系，从根本上解决“违法成本低，守法成本高”的问题。党和国家领导人、总局领导最近对环保标准工作指示和要求，充分体现了党和国家对环保标准工作的重视，为环保标准工作指明了方向。

　　（二）环保标准工作取得较大进展

　　一是明确了新时期环保标准改革的总体思路。主要有：建立和完善新型环保技术法规和标准体系；完善国家环境质量标准，科学评价环境质量状况；增加行业污染物排放标准的数量和覆盖面；逐步缩小综合性排放标准的适用范围；加大采用和转化国际标准工作的力度；增强标准制订工作的科学性、可操作性和公开性；加强地方环保标准工作。

　　二是初步建立了以环境技术法规为主，以环保标准为辅的环保标准体系。近年来出台的一大批新环保标准，如火电厂、机动车、城市生活污水、医院污水、固体废物等污染排放（控制）标准，体现了我国加入WTO要求强制性标准向技术法规转化，加强行业污染物排放标准的思路。“十一五”期间还将制修订环境质量、排放标准120多项，制修订国家环境标准样品、其他国家环保标准一千余项。

　　三是环保标准范围不断扩大，满足不断发展的环境管理需求。除原有五大类标准之外，清洁生产审核标准，建设项目监督管理标准，核与电磁辐射管理标准和技术规范，环境保护工程技术规范等标准进展较快。截至2005年12月31日，各类现行的国家环保标准共计841项。其中，涉及空气、水、土壤、噪声和振动等方面的国家环境质量标准共有16项。包括水污染物、空气污染物和噪声排放标准以及固体废物污染控制的国家污染物排放（控制）标准共有84项。国家环境标准样品的种类包括水、空气、土壤、生物质等，共251项。包括核辐射和电磁辐射污染防治标准、环境污染物与有害因素监测方法标准、环境保护基础标准、建设项目监督管理标准、清洁生产标准、环境标志产品标准、环保产品标准、污染防治技术政策等国家环保标准，共490项。

　　四是地方环保标准工作进展快，地方通过制定并实施地方标准，在污染控制中取得主动权。如山东省通过制定并实施地方造纸工业污染物排放标准，大幅度降低了水污染物排放量，还优化了造纸行业结构布局，提高了技术水平。近年来，各地制定并通过总局备案各类地方环保标准有近20项。

　　二、必须将环保标准工作摆上重要位置

　　（一）环保标准工作仍面临一系列重大问题

　　一是重视不够。受地方保护意识影响，对严格执行国家标准，大力推进地方环保标准认识不到位。认为严格实施国家污染物排放标准或制定实施地方污染物排放标准，就会制约本地区经济发展，削弱本地企业的竞争力。因此，部分地方局领导不重视标准工作，特别是地方标准制定工作；

　　二是标准制修订速度不适应环境监管需要，一些重要的污染行业处于低标准控制状态。许多排放标准实施后长期没有修订，技术内容与形势不适应，控制水平落后。整个排放标准体系不够系统完整，标准适用范围存在重叠、空缺现象，行业型污染物排放标准数量少，覆盖面不宽；标准制修订工作经费严重不足，经费缺口较大，欠账较多；

　　三是环保标准的技术支持不足，部分标准科学性和可操作性存在问题。基础研究不够，国内很少开展环境基准研究工作，全部环境基准都是采用国外基准研究成果；没有建立环境污染治理技术评估体系，缺乏对污染物治理技术的了解和评估，制订排放标准的技术依据明显不足；

　　四是环保标准实施力度不够，法律支撑不足。“超标即违法”仍没有成为多数环保法律的基本内容，环境质量标准和污染物排放标准仍未完全转化为具有强制效力的技术法规，对提高环保标准的法律地位、防止国外污染环境的产品和技术向国内转移未能发挥应有的作用；

　　五是地方环保标准制定存在力度不大，问题较多。地方环保标准工作重点是水、大气污染物排放标准。目前，总局已经确定了可行技术为依据制定国家污染物排放标准的原则，即不再按污染源受纳环境介质的类型要求分别提出污染物排放控制要求。因此，国家污染物排放标准是污染源排放污染物行为最基本的控制要求。在贯彻国务院《决定》要求，实施分区经济发展和环境保护战略过程中，地方污染物排放标准应发挥重要作用，也就是体现地方的环保方针、政策。但是目前一些地方在制定排放标准过程中不按环保法律规定执行，降低地方污染物排放标准的制定主体级别和效力。一些地方在制定排放标准的过程中，将省级人民政府制定地方环保标准的法定职责委托标准化机构承担，使得地方环保标准缺乏应有的法律效力和地位。实施这样的标准必然会威胁环保执法管理工作的合法性。另外，地方环保标准投入不足、基础薄弱也影响了地方环保标准的发展，使地方级环保标准的发展严重滞后于国家级标准。

　　（二）加强环保标准工作是实现历史性转变的关键之一。做好新形势下的环保工作，关键是要实现历史性转变。实现历史性转变要求我们要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济技术和必要的行政办法解决环境问题。做好环保标准工作，为环境管理、执法、污染预防、生态保护、核安全等工作提供科学、可操作的标准和技术规范，是实现科学执法的重要基础，也是实现三个转变的关键之一。

　　（三）加强环保标准工作是实现保护环境优化经济增长的重要条件。国内外实践表明，环保标准现在已成为市场准入和退出的重要条件。排放能否达标，区域环境质量保护能否保证，已成为新企业能否立项的关口，成为现有企业能否生存的尺子。反之，排放标准控制水平的不断提高，也促使企业不断提高工艺技术水平和产品环保性能。更应注意的是，环保标准已逐步成为国际贸易中的绿色壁垒，成为影响国际贸易的重要因素。

　　综上所述，重视并认真解决环保标准工作中的问题，建立科学、合理、完整、系统的环保标准体系，加强标准的制修订工作，是落实科学发展观，建立法制国家的重要基础，是依法保护环境的有力保障，对推进环境执法和监督管理工作实现科学化、法制化和规范化，有着十分重要的意义。

　　三、今后五年环保标准工作的目标和任务

　　国家环保标准“十一五”规划明确提出了今后五年环保标准工作的主要目标，主要有：初步建立国家环境保护技术法规体系，进一步调整和完善环保标准体系。完成100余项重要的国家环境保护技术法规、1000项以上国家环保标准的制修订工作。这个目标体现了国家环保工作对标准的需求，体现了各地方环保工作的需求。为完成“十一五”规划，我们每年至少新制修订100-200项环保标准。尽管难度较大，但要下决心完成。尤其要突出重点，着重完成环境质量标准和污染物排放标准。

　　（一）主要任务：

　　1、完善国家环境质量标准体系，建立科学合理的环境质量评价技术规范体系，修订《地表水环境质量标准》、《土壤环境质量标准》等标准，制定《建设用地土壤环境质量标准》等。配套制定相应的质量评价技术规范。

　　2、加大制定行业型污染物排放标准工作的力度，完成钢铁、煤炭、火力发电、农药、有色金属、建材、制药、石化、化工、石油天然气、机械、纺织印染等重点行业污染物排放标准制修订工作，增加行业型排放标准覆盖面，逐步缩小通用型污染物排放标准适用范围。对实施时间较长的排放标准进行全面复审和修订，提高其排放控制水平。在排放标准制修订工作中，对国家排放标准体系进行调整和完善，解决标准适用范围的重叠、空缺问题。提高排放标准制修订工作的规范化水平。适应依法行政要求，在污染物排放标准制修订工作中贯彻《行政许可法》的立法精神，规范对新建立和现有污染源的环境保护管理工作。

　　3、在污染物监测方法标准制修订工作中，加大采用先进监测技术和国外先进标准工作的力度。以饮用水源地水质监测方法标准为重点，全面开展各种环境介质中有害物质和有害因素监测方法标准、监测技术规范的制修订和环境标准样品的研制工作。重点开展各种有机污染物和持久性有机污染物监测方法的研究制定工作。制定管理和控制环境监测工作各个方面和环节的环境监测技术规范，完善环境监测技术规范体系。重点开展水中有机污染物标准样品研制工作，提高饮用水源水质监测工作的质量。

　　4、全面开展环境保护管理和执法技术规范制定工作，制定适用于环境影响评价、生态保护、污染物排放总量核算与控制、环境信息与档案管理、清洁生产审核、环境工程建设管理、环境标志与环境保护产品认证、环境污染健康损害判定、循环经济与生态工业等工作的技术规范。

　　5、按照《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》的要求开展标准备案工作，公布备案信息，规范和促进地方环保标准工作的发展。

　　（二）主要措施：

　　1、加大环境标准制修订力度，动员各方面力量参与标准制修订工作。鼓励地方有条件的省市环保部门、科研院所积极参加国家环保标准制定工作；

　　2、加强标准的基础工作。健全各项规章制度，抓紧制定《国家环保标准制修订工作管理办法》、《国家排放标准制订技术规范》、《完善国家排放标准制修订工作的原则意见》等规范性文件。建立专业化标准研究与制订队伍；

　　3、强化标准的研究工作，加强对制定和实施环境质量标准、污染物排放标准的理论研究。开展代表性环境污染物的环境基准研究和验证工作。适应国家环保工作的需要，夯实环保标准科研基础，提高标准制修订工作的质量和效率，促进环保标准的良性发展；

　　四、地方环保标准工作中应注意的问题

　　按法律规定，国家和地方环保标准分别由国务院环境保护部门和地方省级政府制定，而不是由标准化机构制定。地方环保标准要向国务院环境保护部门备案。标准的制定主体、地方级标准与国家级标准的关系，是环保标准与其他标准的重大差别。

　　地方环保标准工作的重点是污染物排放标准，具体讲就是水、大气污染物排放标准。目前，总局已经确定了以可行技术为依据制定国家污染物排放标准的原则，国家排放标准将成为污染源排放污染物行为的最基本的控制要求。《决定》要求，各地区要根据环境禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。要按照“四区”的特点实施不同的经济发展和环境保护战略。在实施分区经济发展和环境保护战略过程中，地方污染物排放标准应发挥其应有的作用，也就是体现地方的环保方针、政策，为国家和地方环境保护法律、法规的实施提供技术依据。

　　当前，地方环保标准工作的现状，与实现上述要求相比仍有一定的差距，存在一些比较突出的问题，主要是：

　　（一）有法不依阻碍地方环保标准发挥其应有的作用，主体、程序不合法的地方环保标准为执法管理工作留下了隐患。

　　按照《环境保护法》规定，地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。这一立法精神是与法律中规定由地方省级政府制定地方污染物排放标准相互对应的。即将制定严格而全面的地方污染物排放标准这一技术立法权赋予地方省级政府，作为地方政府管理本辖区污染物排放行为、改善环境质量的一项有力措施。这体现了责任与权力对等的原则。另外，由省级人民政府制定地方污染物排放标准，相当于省级人民政府规章，其效力高于标准化机构制定的地方标准。

　　但是一些地方在制订排放标准过程中，由于各种原因，未能依法办事，由标准化机构制定和审批排放标准的问题比较突出。标准化机构既不对辖区的环境质量负责，也没有环境保护方面的专业知识和技术能力，由标准化机构制定和批准地方排放标准，使权力与责任不相互对应。不按法律规定的主体和程序制订的排放标准无法保障其法律效力，实施这样的标准可能影响环保执法管理工作的合法性。

　　（二）投入不足、基础薄弱影响地方环保标准的发展，地方级环保标准的发展严重滞后于国家级标准。

　　长期以来，地方环保标准制修订工作没有固定的经费渠道，发展比较缓慢。虽然一些地方积极创造条件，在科研经费中安排少量经费用于制修订地方环保标准，但毕竟不是长久之计，而且杯水车薪、时断时续，根本不能满足地方环保标准工作的需要。

　　由于经费没有着落，从事地方环保标准工作的人员、队伍都无法保证，使地方环保标准在一些地方失去了生存和发展的根基。

　　（三）受地方保护意识影响，对地方环保标准认识不到位。

　　按法律规定，地方污染物排放标准比国家排放标准严格、全面，对污染源的控制力度要大于国家排放标准。个别地方错误地认为制定和实施地方污染物排放标准，就会制约本地区经济的发展，会削弱本地企业的竞争力，将排放标准视为经济发展的障碍。地方环境质量标准是对国家环境质量标准的补充，由于要增加环境考核指标，在认识上也存在类似问题。

　　我们必须清醒地看到，在新形势下，国家污染物排放标准将全面转轨采用可行技术原则制定，将不再直接联系环境质量要求，地方污染物排放标准将成为影响环境质量的重要因素。如在一些企业排放全面达到国家排放标准而环境质量仍然超标的地区，制定和实施严格的地方排放标准将成为必然的选择。

　　因此，做好地方环保标准工作，是落实《决定》和六次环保大会精神，适应历史性转变的必然要求，地方环保标准也是做好新时期环境保护工作的有力武器。要做好地方环保标准工作，就要针对目前地方环保标准工作中存在的突出问题，采取有力措施予以解决。

　　第一，要严格按照法律的规定开展地方环境保护标准制修订工作。地方环保部门应积极开展工作，创造有利于依法制定排放标准的环境，要向省政府或其法制部门说明地方环保标准的特殊性、依法制定地方环保标准的重要性和法律对于制定地方环保标准的特殊规定。建立地方环保部门组织编制地方环保标准，省级人民政府审批地方环保标准的制度。

　　第二，省级环保部门要积极创造条件，支持开展地方环保标准制修订和研究工作，解决投入不足、基础薄弱的问题，培育和扶持地方环保标准事业发展壮大。

　　第三，端正对地方环保标准的认识，将地方环保标准视为环境优化经济增长的有力手段， 在政策、机制、机构、经费等方面，创造条件，促进其健康发展。

附件：

　　符合备案规定的地方环境质量标准和污染物排放标准

　　（截至2006年6月5日）

        下列地方环境保护标准属于环境质量标准和污染物排放标准，制定程序和技术内容完全符合有关法律规定及国家环保总局24号令《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》的要求，予以备案。