陕西省环境保护局

　　生态功能保护区建设是我国生态环境保护工作的重大突破和重要举措，对保障国家生态安全具有重要意义。2000年国务院发布的《全国生态环境保护纲要》，明确提出建立国家级和省、地(市)级生态功能保护区。2001年，国家环境保护总局批准秦岭山地为首批10个国家级生态功能保护区建设试点之一。近几年，我省十分重视秦岭山地国家级生态功能保护区建设试点工作，先后开展了秦岭地区系统的生态调查，编制了秦岭生态功能保护区建设规划，进行了声势浩大的秦岭北麓生态环境专项整治和多种形式的生态功能恢复与重建工作，积极争取国际、国内生态保护项目，秦岭生态功能保护区建设取得了初步成效。

　　一、提高认识，认真研究，明确保护秦岭生态环境的战略地位和作用

　　秦岭位于我国中部腹地，是我国南北气候、水系、动植物区系的天然分界，秦岭主峰太白山是我国大陆中东部最高峰，其完整的生态谱系和第四纪冰川遗迹，具有很高的科学研究价值。2000年以来，我省采用遥感和地理信息系统等先进研究手段，配以实地调查，对秦岭地区的生态环境尤其是其典型的生态功能进行了系统研究，逐渐对秦岭的生态功能地位有了全新的认识。

　　特殊的地理位置和复杂的生态环境孕育了秦岭丰富而奇特的生物多样性，其生态系统的多样性、物种的多样性和遗传基因的多样性，均具有重要的典型性和代表性，是中国乃至东亚地区北亚热带—暖温带生物多样性最丰富的地区之一。这里有种子植物2931种，占全国总数的12%，有兽类144种，占全国总数的29%，有鸟类399种，占全国总数的34%，其中，属国家保护的植物有28种，国家重点保护的野生动物56种，秦岭是目前世界上唯一的野生朱鹮分布区，是国宝大熊猫分布的东界和北界，同时还是多种动植物模式标本的产地。秦岭生态功能保护区的建立，将有利于解决物种分布因“岛状”分割而导致退化等问题。

　　秦岭山地降雨充沛、水量丰富，水资源总量222亿立方米，约占陕西省水资源量的50％。秦岭南坡水资源量182亿立方米，约占陕南水资源量的58％，是嘉陵江、汉江、丹江的源头区，是南水北调中线工程的重要水源涵养区，其水资源量占丹江口水库的半数以上，连同陕南巴山的水量，占丹江口水库水量的70％。秦岭北坡水资源量约40亿立方米，占关中地表水资源总量的61％。秦岭北坡是渭河的主要补给源，渭河是黄河第一大支流，是关中的母亲河，直接关系着西安等大中城市的城镇居民生活用水及八百里秦川的工农业用水和生态环境用水。保护秦岭山地，直接关系着南水北调中线工程和关中生命水水源地的水质安全和水量多寡。

　　秦岭南坡水系入长江、北坡水系入黄河，秦岭的影响不仅限于当地，更远及长江、黄河下游各省，生态服务范围达20万平方公里，涉及5000万人口和3000亿元GDP。由此可见，秦岭对于维护和改善陕西乃至全国生态环境具有极为重要的作用，但目前这里存在天然林大面积减少、水土流失严重、洪涝灾害加剧、生物资源遭受严重破坏等问题，其生态功能亟待保护与恢复。秦岭国家级生态功能保护区的建立，不仅有利于该区生态环境的改善，而且也关系到保障省内外区域的生态安全。

　　二、领导重视，全民参与，秦岭生态功能保护区建设进展顺利

　　陕西省对于秦岭的生态保护工作十分重视，从2002年以来连续将其列为省委、省政府工作要点，也是全省“十一五”规划乃至较长时期生态保护的中心工作。2001年3月省政府向国家环保总局申请将秦岭山地列为全国首批10个国家级生态功能保护区建设试点之一，省政府设立了以主管副省长为组长，省环保、计委、财政、农业、林业、国土、水利水保、气象、建设、旅游、科学院等十一个部门为成员的陕西秦岭国家级生态功能保护区建设试点领导小组，具体组织前期筹建工作。同年9月，省政府常务会议审议了秦岭生态功能保护区规划大纲，2002年9月省政府向国务院正式申报建立秦岭国家级生态功能保护区。2003年，省政府发出了《关于开展秦岭北麓生态环境综合整治工作的通告》，省委、省人大、省政府常务会议先后多次听取秦岭北麓生态环境整治方案安排、阶段成果汇报以及最终情况汇报，省委、省人大、省政府、省政协领导同志都亲临现场视察秦岭的生态环境整治工作，并对保护秦岭做出了明确要求。三所高校的百名大学生参与了为期半年的秦岭北麓生态环境调查工作，每年一度的植树节、“爱鸟节”、生物多样性保护纪念日都将秦岭作为全民参与生态保护的重中之重。《陕西省秦岭生态环境保护条例》正在起草之中，秦岭的保护与生态恢复列入了我省社会和国民经济“十一五”规划纲要，省委在2005年也明确提出了百年保护行动计划。

　　三、通力合作，科学规划，认真制定秦岭生态功能保护与恢复科学蓝图

　　陕西秦岭生态功能保护区规划是在省政府的统一安排部署下，由建设试点领导小组各成员单位、省内相关的技术单位和有关高校以及辖区内6市和38个县（区）政府共同努力、紧密协作而完成的。省林业规划设计院提供了林业部门长期的森林和野生动植物调查资料并完成了生物多样性保护分规划，省水资源局提供了有关的水文资料并完成了水源涵养分规划，省发改委完成了产业结构调整分规划，省建设厅、省国土资源厅、省交通厅、省水保局、省旅游局、省计生委、省扶贫办分别完成了城镇建设、灾害预防、公路建设生态保护、水土保持、生态旅游、扶贫与移民等分规划，总规划正是以这些资料为基本信息，充分体现各部门齐抓共管的规划思路，是各部门协作的结晶，具有自身的特点。首先是基础资料丰富，既有12个省级部门分别提交的各种分规划资料，又建立了全区1/25万、太白山重点区1/10万的卫星遥感影像解译数据库；二是规划成果丰富，包括一个总规划、一个功能区划、6个专题规划、遥感解译数据库、13张1/50万挂图和图集以及多媒体宣传片；三是规划科学可行，规划中分别进行了生态环境现状评价、生态敏感性评价和生态服务功能重要性评价，在此基础进行了生态功能分区，并针对各功能分区的特点制定了相应的保护对策；四是规划有较强的可操作性，为了保障秦岭生态功能保护区规划的顺利实施，规划拟定了共9大类、总投资为208亿元的工程建设项目，同时还制定了秦岭生态功能保护区管理办法和管理技术规范、各类环境资源保护与产业引导政策。

　　国家环保总局于2002年11月组织评审了《陕西秦岭国家级生态功能保护区规划》，来自国务院有关部门的领导和专家对该规划给予了很高的评价，认为秦岭生态功能地位极其重要，保护基础工作扎实，规划内容丰富，科学性和可操作性强，与省级各部门规划衔接较好。

　　四、严肃整治，重视保护，切实搞好秦岭生态功能保护与恢复

　　为了尽快遏制秦岭生态功能保护区内新的人为破坏活动，积极修复已被破坏的生态环境，陕西省不等不靠，根据对秦岭生态功能保护区的生态功能定位及其独特的自然特点，采取多种手段，全面开展对秦岭的生态恢复与重建，并针对突出问题，严厉打击各种破坏生态环境和自然资源的行为。

　　1、秦岭北麓生态环境保护专项整治取得突出成效。2002年4月，中央电视台曝光了华山景区生态破坏及环境污染情况，引起了省委、省政府的高度重视。省政府设立领导小组，对秦岭北麓进行了全面的生态环境调查。调查结果显示，秦岭北麓生态环境正在遭到严重破坏，形势十分严峻，主要问题是：森林资源减少，生态功能下降；资源开发缺乏规划，乱采滥挖现象严重；旅游设施乱修乱建，破坏生态环境；房地产开发过度，生态景观遭到破坏。6月20日，省政府印发了《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通知》和《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通告》，正式设立了由洪峰副省长为组长，西安、宝鸡、咸阳、渭南市政府和省级有关部门负责同志为成员的专项整治工作领导小组，领导小组办公室设在省环保局。开展了为期一年的秦岭北麓生态环境保护专项整治活动。

　　整治工作突出整治重点，落实责任，依法深入开展整治活动，同时重视宣传，并切实加强监督检查，使秦岭北麓整治取得了明显成效，先后关停取缔企业401户，其中，采矿企业和采石场240户、“十五小”和“新五小”企业158户、房地产和旅游企业3户；限期治理企业312户，清除河道垃圾、障碍物约24200立方米，每年可减少废水排放2000万吨，废渣排放41万吨，削减COD约6000吨。初步遏制了长期存在的“三乱”和“三不到位”的势头，社会反响较大，区域内广大群众普遍满意。

　　2、针对不同功能分区，积极开展生态环境恢复与重建。对于生物多样性保护功能区，主要是通过抢救性地建设一批自然保护区，把珍稀野生动植物的集中分布区保护起来，秦岭范围内的自然保护区发展迅速，其数量由1999年的9个增加到目前的23个，其中国家级6个，省级17个，面积43万公顷，占到了秦岭功能区总面积的7.4%，成为中国乃至东亚地区一个非常典型的自然保护区群。目前已建成森林和野生动物类型自然保护区18个，水生野生动物类型自然保护区2个，另有3个地质遗迹及剖面保护点。并计划建设“生物廊道”，将现有和待建的自然保护区（点）连接成片，促进生物基因的畅通交流，迅速恢复珍稀濒危物种种群数量和质量；省民政厅和省扶贫办也计划对于海拔2600米以上居民进行生态移民搬迁，以减轻人口对珍稀濒危物种栖息地的生态压力，恢复其生态系统的原始风貌。

　　对于水源涵养生态功能区，主要是结合天然林保护工程，全面禁伐封育；20世纪50年代以来，植树造林工作持续进行，特别是90年代启动的长江中上游防护林工程和黄河中上游治理工程，加快了荒山荒坡的绿化和次生林改造。据林业部门统计资料，近年来秦岭山地森林覆盖率已达到52.6%。

　　对于水土流失控制区，主要措施是25度以上坡地全部退耕还林还草；5—25度之间的坡地全部水平梯田化；提高土地复种指数，减少裸地，加大地表覆被；无法利用的土地休耕保土。除基本农田建设、植物措施、工程措施外，还大力推广等高垄沟、山地水平沟、间作套种等水土保持耕作措施，遍及本区坡耕地的70%以上。

　　划定城镇集中的饮用水水源保护区，沿江河的主要城市必须尽快建设污水处理厂和垃圾处理厂，严禁新建没有污水处理设施的规模化养殖厂和不能达标排放的工业企业，对于各类老污染源责令限期治理，逾期仍不达标的必须坚决关停，同时，切实加快矿区生态恢复和污染防治。经过多方努力，在海拔1500米以上地区，空气质量均在Ⅰ—Ⅱ级；1500米以下地区，除略阳县由于工业集中且地处山间盆地内，空气质量超过Ⅱ级标准外，其余地区空气质量良好。秦岭多年水资源量比较稳定，水质状况良好，其水质污染指数均小于1。

　　五、项目带头，多方筹措，努力争取秦岭生态功能区保护资金投入

　　为了切实增强秦岭生态功能保护区的监管能力建设，在国家环保总局的重视和支持下，我省突出项目带动战略，结合秦岭生态功能保护区规划，组织专家针对秦岭的特点和保护目标，编制了秦岭一期工程项目预可研报告，包括管护能力建设项目、矿区生态综合整治示范建设项目、佛坪县水源涵养保护示范工程等几大类项目内容。2003年立项后报到了国家发改委，预计总投资1.89亿元，其中申请国家投资1.38亿元，占项目总投资的70%，环保总局也优先推荐给国家发改委，作为重点备选项目。

　　围绕秦岭生物多样性保护，向联合国环境署申报全球环境基金（GEF）项目支持。经过我局积极争取，2003年，联合国环境署地区司司长和项目专家来我省考察，去年我们协助完成了“中国秦岭生态功能保护区示范项目”的项目概要，项目内容重点有四个方面，一是加强自然保护区管理能力建设;二是保护和增强秦岭生态系统服务功能;三是秦岭生态功能保护区能力建设;四是生态功能和生物多样性监测体系建设。2004年项目概念提交全球环境基金秘书处审查。2005年元月份全球环境基金（GEF）批准了该项目概念，标志着秦岭项目已正式进入全球环境基金的支持范围。3月9日，联合国环境署驻华代表处、国家环保总局、陕西省环保局以及有关项目专家，就编制申请项目备用金（35万美元）建议书以及总额项目开发等问题，进行了商谈。我局已按要求向联合国环境署驻华代表处提交了开发总额项目阶段26万美元配套资金文件，主要开支以办公及其它配置设施和参与人员劳务支出以及资料提供为主。35万美元项目备用金建议书计划于今年4月初完成，将经财政部确认后提交给全球环境基金审定，然后用一年的时间做总额项目的准备和项目建议书编制工作。

　　秦岭国家级生态功能保护区的保护与恢复重建工作，已经取得了较好的开端，但应该看到，秦岭生态功能保护区的生态保护工作还不同程度地存在监管不力、生态恢复资金不足等问题，我们相信在国家环保总局的关心和支持下，在省委、省政府的领导下，经过坚持不懈地努力，秦岭的生态环境将变得更美，为我国中部地区提供更坚实的生态服务功能，为建设陕西秀美山川做出更大贡献。