内容导读:

　　国家环保总局赴意大利，第四期司局级培训班收获颇多。学员们学习和借鉴了欧盟的环境影响评价制度的先进经验以及欧盟环境政策与法律中的领先知识，通过此次培训，学员们树立了环境管理新概念，提高了环保工作能力，加深了对环境的理解。　　

　　了解泻湖与人类开发环境和保护环境之间存在的关系，加深理解环境问题

　　威尼斯的历史是一部人类开发泻湖的历史，无数根木桩被打入泻湖的湖底，整个威尼斯城以及近百个有人居住的小岛都是建在木桩之上。了解威尼斯，首先要了解泻湖。了解泻湖，就要了解人类开发环境与保护环境之间的关系。由于设身处地，伴着泻湖，听着涛声，培训的第一课就引起了学员们极大的兴趣。

　　上课时，教授谈起威尼斯的由来和泻湖的环境演绎息息相关，并特别用一幅图画——“陆地与海洋在打架”来比喻。学员们得知，近千年来人们在不断地对威尼斯进行开发，对形成目前威尼斯市的环境造成了极大的影响。威尼斯人首先对流入整个泻湖区域的河流进行了整治并使其改道而从泻湖外入海，又对泻湖与大海的连通口进行了筑坝，目前仅剩一个口门与大海相通。并在其上建造了可移动式的防潮(洪)装置，这样可以防止大的海浪进入泻湖，防止大潮时海水倒灌入城。在泻湖内形成了大小120个岛屿和威尼斯主城区，城内运河纵横，运河成为主要交通网，同时也是有效的下水道系统。

　　学员们认为，任何事物都具有二重性，建筑可移动式大坝，把泻湖的其它口门都用坝堵死，固然可以使威尼斯市的绝大部分城市区域(包括所有小岛)免受洪水和大潮的危害，但河流的改道以及海水不能顺畅进入泻湖，会对整个泻湖区水质的变化及水体的交换造成很大的影响，从而引起生态环境变化。学员们就这个想法请教了教授，教授也表现出了浓厚的兴趣，认为这确实是一个值得思考的问题。

　　环境问题不仅是污染问题，生态问题对人类社会的影响更加深远，作为环保工作者一定要多思多想。对任何一个建设项目既要考虑到它的积极意义，也要考虑到它的消极影响，要做环境影响的评估。只有这样才能更好地保护地球。威尼斯国际大学的教授表示很愿意和我们继续交流，并对我们能教学相长，在课堂中能积极互动表示非常满意。

　　借鉴欧盟环境影响评价制度先进经验，完善我国环境影响评价制度

　　环境影响评价制度是目前我国环境管理最为有效的手段，但是无论从立法层面还是实施层面，都存在着不少问题。因此，有关意大利环境影响评价的内容引起了学员们极大的兴趣。

　　欧盟于1997年通过决议，开始拟定战略环评指令，该指令于2001年生效，并于2004年7月在欧盟各成员国开始实施。这个法令经过各成员国的充分讨论达成一致，并有充分的技术贮备和大量信息数据支持，法令尤其得到了很多大学、研究机构和中介咨询公司的技术支持，该法令一经颁布实施，就得到了欧盟各国的认真落实和实施。目前，无论是政府、公众对战略环评的认知程度，还是开展战略环评的深度、战略环评的技术方法，欧盟都走在了我国的前面，有很多地方值得我国学习和借鉴。特别值得注意的是，意大利政府和其21个大区政府在国家和地区法规中都明确规定了实施战略环评的要求。意大利环境部为此还专门成立了一个“战略环评处”，负责制定战略环评的通用指南和工作方法，监督各大区、省、市政府有关战略环评的要求与法令。

　　通过学习，学员们了解到意大利环境影响评价的特点:

　　战略环评的范围:由国家、地区或者当地的某一权利机构编制并采用的规划和计划，或者由法律、法规或行政管理规定要求予以实施的规划和计划必须实施战略环评。

　　公众参与:公众由一个或多个自然人或法人以及由其合法组成的协会、组织或团体参与相关工作，独立的自然人不能参加。公众参与一般在战略环评初期就已进行，并跟踪到审批实施。公众一般由党派、协会、联盟、文化社团、NGO组织、市镇代表、政府邀请的专业人士、专家代表组成委员会，下设若干专业委员会负责相关专题的研究。同时，开辟专门网站供公众了解和讨论。

　　战略环评的开展和报告的编写:由规划或计划的政府相关部门组织并编写、报审，工作中只邀请有关大学、研究机构和中介咨询机构的专业人士和专家参加。没有专门的环评机构或中介组织负责。

　　经费:由组织开展战略环评的政府从规划经费中或财政预算中解决。包括研究经费、公众参与的经费和研究中所需软件、模型的版权经费。

　　关于国家层面的战略环评的开展:目前，欧盟战略环评指令只涉及规划和即将实施的计划这一层面。基于国家宏观经济发展战略、产业发展方面、战略经济布局、经济政策等带有全局性。目前，欧盟各国均未开展战略性、政策性、导向性国家宏观经济活动的环境影响评价。

　　学员们认为欧盟战略环评法令有以下几个方面的特点值得我们借鉴。

　　具有高度的目的性和强制性。该法令明确提出其目的是:在更高层次上保护环境，在编制、采用特定规划和计划时，将环境问题纳入考虑范围来提供帮助，促进可持续发展。通过实施战略环评，在公众参与并综合考虑环境因素的基础上，使各类需要实施的规划和计划更加清楚和明确。与我国环评法规定的部分开发性规划与计划应开展规划环评的要求不同，该指令明确规定“由国家、地区或者当地的某一权利机构编制并采用的规划和计划，或者由法律、法规或行政管理规定要求予以实施的规划和计划必须实施战略环评。”这包括了:农业、渔业、工业开发、交通、大区开发、废物管理、城镇规划、国土使用、水管理项目、旅游开发等规划。同时，明确提出环评报告是规划或计划文件的组成部分之一，并对报告的内容、公众参与的要求均做了明确的规定。

　　具有高度的统一性和可操作性。该法令不仅要求开展战略环评，而且从以下几个方面对如何开展战略环评做了明确规定:

　　统一规定了战略环评应包含的内容:要求战略环评应从环境因素(生态系统)、社会因素(居民)、经济因素三个方面综合考虑规划的可行性，环评报告书要收集并给出与该规划或计划有关的核心环境信息。包括:规划内容概述、规划或计划的主要目标以及与其他有关规划和计划的关系，环境现状及演变趋势，可能受到重大影响的区域的环境特征，与该规划或计划有关的环境问题以及环评报告可能涉及的相关信息和对信息的非技术汇总。要预测规划造成的重大环境影响，并在规划编制期间加以明确。要明确替代战略及其环境影响。要征求公众和权利机构关于环境责任的意见，作为评价过程的一个环节。要对规划实施过程中对其造成的环境影响进行跟踪监测。

　　统一规定了开展战略环评应进行的具体步骤。从规划开始编制到最终批准共分7个环节，即同步开展信息收集、环境影响分析、编写规划草案及能够实现环境目标的替代方案、编写帮助决策者、公众理解规划与环境相互关系的优化环境指标、公众征求意见、规划草案与公众意见的处理结果汇总报批、审批公布及生效。同时，对各阶段所需时间也做了明确规定，共需18个月左右的时间。

　　统一规定了战略环评的审批程序。该法令明确要求，城市级、省级、大区级三层规划均应满足其要求，并在得到按规定的程序批准后才可实施。规划及其环评文件应报上一级政府批准(环评部分由政府的环保部门负责审查)，而大区政府组织编写的规划无需报国家批准，但必须由大区议会批准。同时规定审批中，发现或认为该规划与上一级规划有矛盾时，未充分考虑环境影响及保护措施时，不能批准该规划。

　　方法导则完善，具有较强的可比性。环境影响评价进入90年代后，欧洲很多国家均开展了战略环境影响评价的研究，积累了很多宝贵的经验，也为实施欧盟战略环评(SEA)打下了很好的基础，使战略环境影响评价报告建立在扎实的研究基础上。一是欧盟战略环评法令实施后，各国环境部相应成立的实施战略环评的部门，从战略环评的指标体系、技术指南和导则、模型应用、信息共享、地理信息系统应用等多个方面进行了完善，均制定了战略环境影响评价技术指南和导则，并根据不同的规划特征制定了工作方法。二是在开展战略环评过程中，欧洲各国、地区和各环境机构多数使用统一的模型软件，这样有利于各战略环评中的可比性。三是在财政的支持下，整合了相关研究工作，协调公有和私人研究机构之间的合作，获得国家和国际网络之间的配合。四是在原有公众数据信息共享的基础上，使各国和各地区进一步整合的各类信息资源能够充分达到信息共享，有利于提高工作效率，拓展战略环评的内容。全面综合考虑生态系统、社会要素和经济发展的相互影响和可持续发展。

　　学员们还提出了几点建议:

　　鉴于我国目前环评法的现状以及《规划环境影响评价条例》正在制定过程中，为了提高规划环境影响评价的强制性和可操作性，建议充分借鉴欧盟战略环境影响评价的先进经验和管理方法，从程序、内容、要求、公众参与和信息公开等方面严格细化，使其与我国《建设项目环境影响评价管理条例》的管理要求相一致。

　　由于我国规划环境影响评价开展较晚，还缺乏成熟、配套的规划环评技术指南、导则和工作方法，而欧盟各国在此方面已有成熟的材料，建议我国应加强与欧盟国家在战略环境影响评价领域里的交流与合作，借鉴其成熟的技术，尽快提高我国规划环评的技术水平。

　　建议引进欧盟战略环评的先进管理、数据处理与模型技术软件和地理信息系统。先期在我国重点地区或行业进行试点，在消化吸收的基础上推广使用。

　　学习欧盟环境政策与法律，推进我国环保法律的修订与制定

　　欧盟的环境政策和法律的制定及实施，引起了学员们很大的兴趣，围绕这一题目，学员们展开了认真的学习和积极的讨论。欧盟环境政策和法律历经了五个阶段，即1958年~1972年的缺乏环境政策阶段；1972年~1987年环境政策开始阶段；1987年~1993年环境政策的加强阶段；1993年~1999年环境政策的发展阶段；1999年~现在环境政策的阶段。目前，欧共体条约对欧共体和环境保护任务、目标、原则、行为条件、决策程序、环境标准以及主要领域的环境保护要求都做出了明确的规定。学员们认为，欧盟环境政策与法律对我国环保法律的修订和制定有三点启示。

　　第一，确定环境目标的科学性和严谨性。

　　欧盟环境政策和法律基于四个目标，即保存、保护和改善环境质量，保护人类，谨慎和理性地利用自然资源，促进采用国际水平的手段来处理区域或世界的环境问题。欧盟所确定的环保目标语句精炼，言简意赅，但起点高，每句话都抓住了环保问题的核心和根本。它紧紧围绕以人为本，抓住保存、保护和改善环境质量这个核心，突出谨慎和理性地利用自然资源的理念，以促进采用国际水平的手段来解决环境问题。我国现行的环境法律政策中对于保存特殊地区的环境质量，谨慎而理性地利用自然和环境，以及用先进科技手段解决环境问题还体现或突出得不够。

　　我国环境法律政策的修订和制定中应进一步突出环境承载力和承受力理念，环境资源有限、有价理念。环境问题的根本解决在于科技进步，而环境执法是推进科技进步的强制驱动器理念。

　　第二，环境原则的针对性和实效性。

　　欧盟环境和法律基于两项总体原则，即环境保护原则和可持续发展原则。同时体现四项基本原则，即预防原则，防止原则、源头损害修复原则和污染者付费原则。

　　欧盟在整合原则中规定，所有政策都要考虑环境保护的要求，从而实现各地、各级、各领域在可持续发展基础上的综合决策。通过预防原则、防止原则、源头损害修复原则和污染者付费原则，将污染防治作为环保工作的重中之重，将源头控制和环境污染外部不经济性和内部化作为根本手段，从而抓住了环保工作的关键。我国正值工业化加快发展阶段，更应该时刻不能松懈污染防治工作，这将是我国一项长期而艰巨的任务。

　　第三，欧盟环境立法的广泛性。

　　欧盟环境立法始终坚持平面立法与立体立法相结合，即环境立法不仅与环境和单一领域有关。综合污染防治和控制(IPPC)及用法律保障环境信息的公开化，保障防止环境破坏和环境修复责任的落实，而且环境保护和各个领域都有法律规定，从而实现环境立法的纵到底、横到边，做到有法可依，依法行政。特别是欧盟以意大利Sevelo岛发生的重大环境污染事故为契机制定的防治主要企业事故的立法(称为“Sevelo规定”)，制定一系列针对生产危险品工厂的防治政策和措施，对保护公众和环境不受大的工业事故影响发挥了重要作用。另外，欧盟的综合污染防治和控制立法中对主要工业设施和防治政策，有关整合国家监督制度，以及充分保障自然人和法人可以自由获得由公共部门掌握的环境信息，对拒绝提供信息诉诸等规定，对加强我国处于环境污染事故和环境突发事件高发期的环境风险管理，以及进一步畅通群众参与渠道，保障公民的知情权和监督权都有重要的参考价值。

　　学员们还针对我国环境管理中面临的一些具体问题与教授展开讨论，如欧盟是否有适用于各成员国的环境标准，出现跨界环境污染纠纷事故如何解决，欧盟对于经济发展相对落后的成员国是否有优惠政策等。学员与教授之间展开的讨论，不仅使学员们加深了对教学内容的理解，而且扩展和丰富了教学内容，使学员们获得了更多的收获。

　　学员们一致认为，通过此次培训，无论从环境管理的新理念，还是从对今后环保工作能力上来看，都有极大的提高与收获。学员们表示不仅要学以致用，还要把学到的新理念、新知识传播给国内的同事们，共同迎接历史性转变，共同为我国的环保事业贡献一份力量。 

来源:中国环境报