2006-09-13 ◆中国环境报记者班健
一方面是创模城市在城市环境管理方面的模范示范作用，一方面，在考核地方政府环境综合整治工作政绩的城考结果中，仍然还有不少落后的城市。这两头的差距，反映了中国城市在环境管理和环境综合整治方面的普遍现状:底子薄、欠账多，基础差、投入不足，政府重视不够等。
我国660多个城市在整个国民经济中占有十分重要的地位，城市人口占全国人口的43％，城市面临着巨大的资源与环境压力。如何深入推行城考制度，督促城市政府对环境质量负责；如何让环境综合整治工作落后的城市知耻后勇，自我改进，为老百姓创造好的生活环境；如何督促更多的城市加入创模城市行列。本报记者带着诸多问题采访了国家环保总局污控司城市处处长李蕾。
看政府环保政绩如何
记者:记者注意到，这次“2005全国城市环境管理与综合整治年度报告”公布的是全国509个城市的相关结果，谈谈总局如何通过城考这种制度，推进城市环境的持续改善？
李蕾:城市环境综合整治定量考核(简称城考)制度是以量化的环境质量、污染防治、环境建设和管理指标体系，综合评价城市政府在城市环境综合整治工作中取得成效的一项环境管理制度，城考考核的对象是城市人民政府。现在我国城考范围已经从重点城市推广到全国所有设市城市，城考工作主要是由各省、自治区按照国家环保总局统一要求组织实施。
国家环保总局每年公布《全国城市环境管理和综合整治年度报告》，年报是在各城市政府自报、所在省级环保部门审核上报、国家环保总局汇总分析的基础上编制的，集中反映全国城市的环境综合整治定量考核年度结果。总局希望通过城考工作，推动城市政府重视环境保护工作，加强环境基础设施建设，不断增加环保资金投入，改善城市环境面貌，提高城市环境科学管理水平，促进环保工作参与城市发展综合决策，为百姓提供良好的生活环境。
事实上，去年以来，很多城市都有积极的整治措施和投入措施，如有些城市环境质量明显改善，有些城市排污强度下降显著，有些城市环境综合整治措施得力。
2005年，我国有设市城市661个，其中直辖市4个，副省级城市15个，地级市283个，县级市374个。全国城镇人口5.62亿，城市化率达43％。参加城考的城市数量已达509个，其中地级以上城市293个，县级市216个。除河北、山西、福建、安徽、广东、湖南、西藏、青海等省区还有部分县级城市没有参加城考外，其他省区的所有城市都参加了城考。
记者:今年的城考年报与去年有何区别？
李蕾:《2005年全国城市环境管理和综合整治年度报告》与《2004年全国城市环境管理和综合整治年度报告》相比，总体框架变化不大，但重点更加突出，内容更加丰富，基础更加扎实。
在确定年报中的内容中特别注意了几个问题:一是与2005年环境质量公报内容相一致；二是考虑到直辖市的特殊性，不与其他环保重点城市一起评述、排序；三是考虑到城考工作的综合性以及城市空气自动监测站建设情况，今年不再按照空气污染综合指数公布，而是对照环境质量标准公布空气质量超三级的城市名单，公布城考指标相对落后的城市名单；四是增加了对省级环保部门开展城考工作实效的评价等；五是在重点城市重大进展中着重选择了一些曾经被列为10大污染城市以及正在创模的城市，介绍他们在城市环境综合整治方面采取的措施和取得的成效。
将综合整治落后城市公之与众
记者:城考公告在社会和公众产生了强烈反响，尤其是首次公布部分城考单项指标最低的城市名单。为什么要公布城考工作相对落后的城市名单？
李蕾:不论城考制度还是创模事业，都紧密围绕、贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的要求，“决定”中指出:要实行环境质量公告制度，定期公布各省(区、市)有关环境保护指标，公布环境质量不达标的城市。
去年，曾培炎副总理在“国家环保模范城市市长峰会”上也指出:“保护环境是城市市长义不容辞的责任，市长是城市环境的第一责任人。我们的市长都应该成为热爱环境、重视环境保护的环保市长。在我们国家660多个城市中，国家环保模范城市在促进经济社会与资源环境协调发展方面，走在了全国城市的前列。我希望对个别环境保护不好的城市，就像世界卫生组织评价环境质量最差城市一样，对这些城市进行公报。”
《全国城市环境综合整治定量考核管理工作规定》也明确指出:“各城市政府每年向总局或省局上报的城考结果应在本地媒体上公示，广泛征求市民的意见，增加市民对城考工作的知情权和参与程度”。国家环保总局每年编制《全国城市环境综合整治和环境管理年度报告》，公布各省、自治区对所辖城市的城考结果和国家环境保护重点城市城考结果。
记者:今年城考工作相对最落后的6个城市是怎么产生的？
李蕾:今年首次将内蒙古乌海、云南昭通、广西河池、甘肃陇南、江西萍乡、陕西商洛等6个城市列为全国城市环境综合整治工作相对最差的城市。主要考虑到:由于城考是城市环境综合整治的总体考核，我们根据各省里报的城考数据，从全国近300个地级城市城考结果中，挑出城市环境综合整治工作相对落后的城市(即有5项以上城考指标在全国地级城市中排名居后，也在该省城考排名靠后)进行公布，这样更加体现城市环境综合整治考核的作用，抓典型，起到警示落后的作用。
记者:总局将“抓两头，带中间”作为“十一五”我国城市环境管理工作的一个基本原则，谈谈这方面的内容？
李蕾:“抓两头”是指:“创建国家环境保护模范城市”(简称创模)重在树立先进，对创模走在前列的城市进行宣传，“城市环境综合整治定量考核”(简称城考)重在警示落后，对城考落后的城市进行警示。
“带中间”是指:要全力推动各省级环保部门开展城考工作，充分发挥省级环保部门的作用，加强分类指导，用好城考这个抓手，从不同角度、不同层次，促进全国城市环境管理工作水平逐步提高。
城市要不断提升环境管理水平
记者:从目前全国城考情况来看，与“十一五”期间国务院要求的“设市城市污水处理率不低于70％，生活垃圾无害化处理率不低于60％”的目标是否还很远？
李蕾:《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确要求，“以强化污染防治为重点，加强城市环境保护，加强城市环境基础设施建设，到2010年，全国设市城市污水处理率不低于70％，生活垃圾无害化处理率不低于60％，着力解决颗粒物、噪声和餐饮业污染等，使城市的环境质量得到改善”。
但是，从发布的2005年全国城考结果看，要实现“十一五”国家城市环境保护工作目标，有相当大的难度。
全国44.9％的城市环境空气质量达不到国家二级标准，有43个城市环境空气质量劣于国家三级标准；全国城市生活污水集中处理率平均为29.44％，城市生活污水集中处理率为零的城市有178个，占城考城市总数34.84％；生活垃圾处理率平均为59.71％(实际真正符合无害化处理率要求的不足20％)，生活垃圾无害化处理率为零的城市有130个，占城考城市总数25.59％。这就要求城市政府必须积极行动起来，履行职责。
记者:您认为城考在推进实现“十一五”城市环境保护目标中将发挥什么样的作用？
李蕾:保护环境、改善城市环境质量是城市政府义不容辞的责任，市长是城市环境质量的第一责任人。为了更好地落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，国家环保总局决定在“十一五”期间在更大范围继续推行城考制度。
在国家环保总局公布的“十一五”城考16项指标中，有13项是涉及污染控制的指标，有6项是涉及水污染防治工作的考核指标。“公众对城市环境保护的满意率”成为对城市政府进行城市环境综合整治定量考核的重要指标之一。因此说，抓住了城考，就抓住了城市环保工作的重点。
“十一五”期间，国家环保总局通过全面实施城考这项制度，将城考纳入到城市政府领导干部的政绩考核中，并作为各省环保目标责任制考核的重要内容，必将对促进城市政府加强环境保护，增加环保投入，加快城市环境基础设施建设，减少环境质量超标的城市数量、减少生活垃圾、污水集中处理率为零的城市数量，改善城市环境质量，提高群众对城市环境的满意度等起到重要的推动作用。
记者:国家环保总局已连续三年发布城考年报。其发布的内容逐年改进，影响范围越来越广，作用也越来越大。那么2005年城考工作还存在哪些主要问题？
李蕾:一是全国城市的空气污染问题仍然突出。近一半的城市空气质量达不到国家二级标准，有43个城市空气质量劣于三级。同时城市环境空气质量监测能力差，除国家环保重点城市基本都有环境空气质量自动监测站外，还有相当多的城市没有自动监测站，有的城市不能按照国家监测规范进行监测等，影响了数据的有效性。
二是全国城市的环境基础设施建设问题突出。主要是中小城市环境基础设施建设相对滞后和城市环境管理水平较低，尤其是城市污水集中处理设施、生活垃圾无害化处理设施及危险废物集中处理设施等环境基础设施建设落后。黑龙江、吉林、辽宁、江西、贵州、安徽、新疆、广西、云南、甘肃、内蒙古、陕西等省区的城市环境基础设施建设相对落后。
三是一些城市环境保护投资指数、城市饮用水源地水质达标率、工业企业废水排放达标率、主要工业污染物排放达标率、建成区绿化覆盖率等指标还很低。
四是一些省和城市对城考工作不够重视，城考的制度化建设没有体现，基础规范性工作较差，人员力量较薄弱等，直接影响城考结果。
记者:作为我国当今城市环保的两项重点工作，您能解释一下城考和创模是怎样的关系吗？
李蕾:城考是考核城市政府对本辖区环境质量负责，属于约束性机制，考核范围是所有设市的660多个城市，16项考核指标通俗易懂，简便易行，数据易得，普遍适用。重点考核内容是城市环境质量、基础设施、污染防治和公众对环境满意度等。
创模是城市政府的自愿行为，属于激励机制。30项考核指标，内容具体，在城考16项指标基础上增加14项指标，体现创模的先进性、示范性，重点体现了《决定》的要求，突出“一个重点、两大体系、三项制度、六个关系”，模范城市应成为贯彻落实《决定》的模范。
城考是创模的基础，创模是城考的提升。只有成为各省级城考先进的城市才具备创模的基本条件。正在创模的城市，可将城考纳入创模工作中。
城考与创模相结合，逐步过渡，依次推进。城市须先做好城考工作，再谈创模工作。城考每年报送结果，创模每三年复查一次。
模范城市政府每年按照创模指标要求向总局报送工作进展，主要包括:政府采取的可持续改进措施实施情况；各项国家环保模范城市指标达标情况；当年解决一批本市发展中出现的或市民关心的城市环境重点问题的情况以及日常管理情况等。
